法律援助經費保障制度與建議

 論文欄目:法律援助論文     更新時間:2019/12/3 10:07:25   

法律援助制度的完善程度,關系到促進法律正確實施、保障人權和維護社會穩定。完備的經費保障制度是發揮法律援助制度價值的必要前提,與人民群眾新時代法律援助需求相比,與他國對法律援助的經費投入情況相比,我國法律援助經費保障制度亟待完善。

一、我國法律援助經費保障相關政策規定

《法律援助條例》第3條規定,“縣級以上人民政府應當采取積極措施推動法律援助工作,為法律援助提供財政支持”。第24條規定,“法律援助辦案補貼的標準由省、自治區、直轄市人民政府司法行政部門會同同級財政部門,根據當地經濟發展水平,參考法律援助機構辦理各類法律援助案件的平均成本等因素核定,并可以根據需要調整”。據此,我國司法實踐中法律援助經費主要依賴于地方財政,辦案補貼標準長期按照辦案成本進行核定。2015年,中辦、國辦印發的《關于完善法律援助制度的意見》要求“適當提高辦案補貼標準并及時足額支付,建立動態調整機制”,首次明確了中央財政、省級財政的調控功能,提出應當將律師的基本勞務費納入辦案補貼范圍.2017年,司法部、財政部印發《關于律師開展法律援助工作的意見》,提出“完善法律援助經費保障體制,明確經費使用范圍和保障標準,確保經費保障水平適應辦案工作需要。根據律師承辦案件成本、基本勞務費用等因素合理確定律師辦案補貼標準并及時足額支付,建立辦案補貼標準動態調整機制”。2017年,國務院《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》將法律援助列入我國基本公共服務。2019年,司法部、財政部印發《關于完善法律援助補貼標準的指導意見》,明確“法律援助辦案補貼標準等于直接費用加上基本勞務費用”,提出“法律援助補貼標準是核定法律援助經費的重要依據”。根據國家發改委將印發的《國家基本公共服務標準(2019年版)》,法律援助經費支出責任是地方政府負責,中央財政引導地方加大投入力度。

二、我國法律援助經費保障政策實施情況

(一)我國法律援助經費投入總量偏低

聯合國UNODC在2014年啟動的全球法律援助研究項目中,關于法律援助經費保障水平,采取的主要評估指標是:在年度司法預算中,法律援助經費是否單列;法律援助的人均經費水平;婦女兒童等特殊人群是否提供專門的援助經費。①現根據前兩項評估指標,對我國法律援助經費保障情況比較如下:1.我國法律援助經費占財政支出比例低。法律援助經費在一國財政支出或司法系統經費中所占的比例,能夠反映出該國法律援助制度的重要程度和國家責任的體現程度。一些發達國家對法律援助投入的經費數額已達到相當高的水平。例如,英國是世界上法律援助財政投入經費最多的國家,早在2000~2001年度,英國法律援助財政凈撥款為17億英鎊(約合人民幣230億元),略低于全國年財政支出的1%。在該年度,人口僅為1500萬的荷蘭用于法律援助的年度費用約為3.5億荷蘭盾(約2億美元),占其全國財政支出的1%,丹麥法律援助費用約占其全國財政支出的0.5%。②而我國2018年全國法律援助經費總額為26.51億元,全國財政一般公共預算支出220906億元,法律援助經費僅占全國財政一般公共預算支出的0.012%。關于法律援助經費在司法系統經費中的比例,不同的國家或地區也存在很大差異。在英國,基于《人身?;しā匪娑ǖ娜ɡ?,英國的幾個司法管轄區都對法律援助經費予以特別支持。因此,在蘇格蘭,司法系統經費中撥給法律援助的經費達到近35%,在英格蘭與威爾士,這一比例達到39%。③北歐幾個國家也有對法律援助予以大力支持的傳統,在司法系統中法律援助經費占比也很高,如:挪威38%,愛爾蘭35%,瑞典28%,荷蘭22%,芬蘭21%(詳見表一)。④在所統計的另外一些國家中,法律援助在預算方面還沒有具有優先地位,其預算不足司法系統經費的1%,有阿爾巴尼亞,阿塞拜疆,匈牙利,馬爾他等.我國法律援助經費投入總量偏低,具體表現在以下兩個方面:(1)我國人均法律援助經費標準低。歐洲司法效能委員會(TheEuropeanCommissionfortheEfficiencyofJustice)2018年出版的研究報告《歐洲司法系統——司法效能與質量》中,對41個歐洲和亞洲的國家或地區的2016年人均法律援助經費情況做了統計,不同國家或地區間的人均法律援助經費差別很大。⑥比如,阿塞拜疆人均水平最低,為0.06歐元,瑞典最高,為36.21歐元。這些國家和地區的平均水平為6.5歐元/人,而中間值為2.1歐元/人,也就是說,有一半以上的國家或地區低于平均水平。有12個國家或地區人均法律援助經費高于平均水平,分別是:瑞典(36.2歐元),英國的英格蘭和威爾士(31歐元),英國的蘇格蘭(29.3歐元),荷蘭(27.4歐元),愛爾蘭(19.6歐元),瑞士(19.1歐元),芬蘭(16.2歐元),以色列(10.2歐元),摩納哥(9.8歐元),德國(8.1歐元),比利時(7.3歐元),安道爾(6.7歐元)。而其中有15個國家或地區的人均法律援助經費低于1歐元,有阿爾巴尼亞,亞美尼亞,阿塞拜疆,保加利亞,格魯吉亞,希臘,匈牙利,馬爾他,摩爾多瓦,波蘭,羅馬尼亞,烏克蘭等。我國2018年人均法律援助財政撥款為人民幣1.98元⑦,遠遠低于世界經濟發達國家水平,也低于某些周邊發展中國家。例如,在菲律賓,2018年國家對公設辯護人辦公室(PAO)的總經費投入是38.56億比索(大約折合7141萬美元),人均經費投入約39比索,大約折合0.7美元/人。如果考慮到我國地區間差異,部分省份人均法律援助經費則更低,如河北省2018年法律援助人均經費投入僅0.81元。人均法律援助經費投入是衡量一個國家法律援助經費保障是否充分的重要指標之一。我國人均法律援助經費投入過低,既有悖于我國“以人民為中心”的社會主義制度,也與我國世界第二大經濟實體的國際地位不相匹配。(2)法律援助的實際辦案經費偏低。在統計口徑上,我國的法律援助經費不僅包括業務經費,而且還包括人員經費、行政經費等支出。如果單純計算用于實際辦案的經費,大概只占法律援助經費總額的一半。而據相關統計數字,2007至2008年度,英格蘭和威爾士法律援助經費中辦案經費為20億英鎊,管理費用為1.135億英鎊,辦案經費占94.63%。⑧因此,如果扣除法律援助的日常管理費用,只計算純粹辦案經費,我國的案均法律援助經費標準更低,與世界各國的差距更大。例如,在2003、2011年,我國用于辦案的法律援助經費分別為4662.55萬元、37116萬元,同期我國法律援助案件總數分別為166433件(2003年)、844624件(2011年)。據此計算,我國實際用于辦案的案均法律援助經費僅為280.15元(2003年)、441.94元(2011年)(見表三)。數據顯示,2018年,我國辦案費用支出僅占法律援助經費支出的40.61%,案均經費為883.34元。2.我國從社會捐助渠道獲得的法律援助經費微乎其微。2015年《關于完善法律援助制度的意見》([2015]37號文件)提出,“鼓勵社會對法律援助活動提供捐助,充分發揮法律援助基金會的資金募集作用”。多年來,我國法律援助經費主要來源是財政撥款,社會捐助比例一直不足1%。2018年法律援助財政撥款為26.5億元,占經費總數的99.4%,社會捐助、行業奉獻等1583萬元,占比0.6%。社會募集獲得的法律援助資金少,主要源于我國公民慈善意識較弱,捐助資金使用制度不完善,法援基金會數量少,資金募集渠道過窄,募集方式缺乏科學創新。

(二)法律援助經費保障不均衡不充分現象極其嚴重

為法律援助發展提供必要的經費保障,是民主法治國家尊重和保障人權的最基本要求。盡管我國法律援助經費保障水平已經有較大的提高,但因法律援助經費主要依賴地方財政,致使法律援助經費保障的地區差異較大,不利于實現基本公共服務均等化目標。從上圖情況可以看出,法律援助經費投入與各省GDP總量呈正相關關系。根據統計局數字,2018年GDP總量排在前八的省份依次是:廣東省、江蘇省、山東省、浙江省、河南省、四川省、湖北省、湖南省。與法律援助經費投入總量的排名基本吻合(安徽、上海除外)。GDP總量后十名的省份依次是:山西省、黑龍江省、吉林省、貴州省、新疆維吾爾自治區、甘肅省、海南省、寧夏回族自治區、青海省、西藏自治區。與法律援助經費投入總量的后十名排名基本吻合(山西、貴州、甘肅除外)。人均法律援助經費的分析同樣可以說明這一問題。根據2018年度全國31個省市人均法律援助經費進行排名,排名前16的省份總人口是只有5.61億,其人均法律援助經費是2.54元。而后15個省份總人口是高達8.36億,其人均法律援助經費是1.46元。

(三)法律援助經費保障政策尚未完全落實

1.法律援助經費尚未全部納入同級財政預算。中辦發[2015]37號文件明確要求,“市、縣級財政要將法律援助經費全部納入同級財政預算,根據地方財力和辦案量合理安排經費”。但是,沒有將法律援助經費納入同級財政預算的機構,始終徘徊在機構總數5%至8%。根據司法部原法律援助工作司調研報告,截至2017年底,全國有6個地市級244個縣級機構法律援助業務經費未納入同級財政預算,占比機構總數的6%。經司法部辦公廳下發法律援助業務經費有關情況通報,并向未納入同級預算情況的17個省份下發點對點通知,截至2018年9月,全國仍有24個法援機構未納入同級財政預算。2.法律援助辦案補貼標準測算依據和動態調整機制急需完善。大部分省份制定的辦案補貼標準僅包括平均成本,未考慮智力及勞務付出。部分地方沒有及時根據經濟社會發展水平調整補貼標準,以致補貼標準遠低于辦案成本,承辦人員需墊付相關費用。許多省份多年未調整辦案補貼標準,有的省份因為案件激增而導致案件補貼下降。2018年全國刑事案件補貼額、民事案件補貼額和行政案件補貼額分別為36189.33萬元、59312萬元和615.4萬元,假定已結案件全部支付補貼,刑事、民事、行政案件的平均補貼約為1090.6元、789.8元和1160.7元,每件刑事案件補貼同比下降2.4%,每件行政案件補貼同比下降28.3%。上述分析表明,我國法律援助經費保障情況呈現以下特點:第一,法律援助投入總量不足,社會募集資金過少。人均法律援助經費標準過低,明顯不適應我國當前經濟發展水平和新時代的客觀要求。第二,法律援助經費主要來自縣市一級財政撥款。受此影響,東中西部地區之間、同一省市的不同縣區之間,法律援助制度發展存在著較為嚴重的不均衡不充分現象,嚴重影響了人民群眾的獲得感。第三,法律援助日均補貼經費過低,影響律師參與法律援助的積極性。根據國家統計局2019年5月14日公布的數據,2018年全國城鎮非私營單位就業人員日平均工資為316元,如果按照辦理一件法律援助案件至少用時4天計算,2018年法律援助案件的日均補貼經費只有221元。

三、完善我國法律援助經費保障制度的建議

國際法律援助制度的基本經驗表明,完備的經費保障制度是法律援助制度可持續發展的前提和基礎。鑒于此,2012年聯合國第六十七屆第60次全體會議通過的《關于在刑事司法系統中獲得法律援助機會的原則和準則》在準則2中規定,作為一項“國家的義務和責任”,“國家應當為法律援助制度調撥必要的人力和財政資源”。在我國,黨的十八屆四中全會決定要求,“完善法律援助制度,擴大援助范圍,健全司法救助體系,保證人民群眾在遇到法律問題或者權利受到侵害時獲得及時有效法律幫助”。為切實保障人民群眾可以獲得及時有效的法律幫助,讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義,國家應當持續完善法律援助的經費保障制度,增加法律援助的經費投入,建立科學的經費分配機制。只有進一步提高經費水平,加強經費保障,才能有效擴大法律援助范圍,提升法律援助質量,使法律援助惠及更多弱勢群體,為受援人提供方便快捷、優質高效的法律援助服務。建立完善法律援助經費保障制度,首先要建立以下三項保障制度:第一,建立法律援助經費分類管理制度,通過區分辦案經費、相關業務經費以及其他經費投入,提高經費的合理配置和使用效率。第二,建立經費財務公開制度。法律援助經費,無論是來自公共財政還是來自社會捐助,都應當實行財務公開制度。第三,建立社會募集捐助制度。加強社會資金募集工作,拓展法律援助經費來源渠道。鼓勵公民、法人和其他組織依法設立法律援助基金會,引導法律援助基金會管理的法律援助基金優先服務農村、少數民族等貧困地區,優先服務農民工、老年人、殘疾人、婦女兒童、軍人軍屬及退役軍人等優撫優待群體,促進法律援助均衡發展。完善社會資金捐助使用的管理激勵制度,為法律援助提供捐助和支持的社會組織和個人,可依法享受國家稅收減免等優惠政策。此外,為實現法律援助服務均等化,建議在目前法律援助經費主要依靠財政撥款的大背景下,應當著力加強中央、省級財政保障的力度,通過合理的分配機制,逐步改變法律援助經費因主要依靠基層地方財政而出現的不均衡不充分現象。對此,有兩個途徑可供選擇:

(一)在保持現行經費保障體系不變前提下,加大中央、省級財政保障力度,逐步縮小法律援助制度的地區差異

《關于完善法律援助制度的意見》規定,“中央財政要引導地方特別是中西部地區加大對法律援助經費的投入力度。省級財政要為法律援助提供經費支持,加大對經濟欠發達地區的轉移支付力度,提高經濟欠發達地區的財政保障能力。市、縣級財政要將法律援助經費全部納入同級財政預算,根據地方財力和辦案量合理安排經費”。據此,我國法律援助財政保障體系的特色是:以市、縣級財政為基礎,通過中央、省級兩級財政提高經濟欠發達地區的財政保障能力。為了實現法律援助制度的均等化發展,在法律援助經費保障體系中,國家財政應當以保證各省法律援助經費的均衡發展為重點;省級財政應當以保證轄區內各縣市法律援助經費的均衡發展為重點。具體建議如下:以人均法律援助業務經費為基準,加大中央、省兩級法律援助經費的支持力度并予以合理分配。1.在國家財政層面,為平衡東西部之間的地區差異,應當加大國家財政投入。具體方法建議如下:(1)以上一年度全國人均法律援助業務經費投入為基準,對于人均法律援助業務經費投入低于全國基準的省份,由中央財政按照該省常住人口在下一財政年度中補足差額。(2)為引導地方特別是中西部地區加大對法律援助經費的投入力度,對于人均法律援助業務經費投入增幅較大的前三個省份,可以就增幅部分等額追加經費,作為法律援助業務經費以外的專項發展經費,如信息化建設經費、基本公用專項經費等。(3)上述補足差額及獎勵經費,由省財政作為法律援助經費專項,統一進行分配?!臼糾懇?018年統計數據為準,各省法律援助人均經費的中位數為山東?。?.86元)。若以中位數為基準補齊后15個省份的法律援助經費,則需要為后15個省份共計8.35億人追加經費共計3.34億元[8.35*(1.86-1.46)]的財政經費。各省法律援助人均經費平均數為1.97元。若以平均數作為基準,則應當補足經費的省份為17個,應追加的經費為4.29億元(法律援助人均經費*17個省份的總人口-2018年該17個省份的法律援助總經費)。2.在省級財政層面,為保證本省轄區內市縣法律援助事業的均衡發展,同樣可以采取上述方法,既激勵基層財政加大法律援助經費投入,又保證各縣市發展的基本均衡。具體方法如下:(1)以上一年度全省人均法律援助業務經費投入為基準,對于人均法律援助業務經費投入低于全省基準的市縣,由省級財政在下一財政年度中補足差額。中央財政劃撥的補足經費,應當計入省級財政補足經費,統一分配。(2)為引導市縣財政加大對法律援助經費的投入力度,對于人均法律援助業務經費投入增幅較大的前十名縣市,可以就增幅部分等額追加經費,作為法律援助業務經費以外的專項發展經費,如信息化建設經費、基本公用專項經費等。中央財政劃撥的獎勵經費,應當計入省級財政獎勵經費,統一分配。

(二)根據法律援助性質,重新規劃法律援助經費保障體系

縱覽世界各國,刑事法律援助與民事、行政法律援助在權利性質、保障機制上存在明顯的差異。其中,刑事法律援助往往具有法定性、強制性的特點。在我國,《刑事訴訟法》規定了刑事法律援助的形式、階段、范圍和要求。例如,2018年《刑事訴訟法》確立值班律師制度的規定,意味著全國各地法律援助機構為了履行刑事訴訟法規定的義務,必須增加值班律師的經費投入。而民事、行政法律援助則明顯不同?!斗稍趵返?0條關于民事、行政法律援助范圍的規定,只具有引導功能而不具有法定義務的強制性。因此,因各地經濟發展程度不同,民事、行政法律援助的實際執行情況往往存在著較大的差異?;諫鮮鱸?,建議根據不同法律援助類型的性質,設置不同的法律援助經費保障體系。具體建議如下;1.刑事法律援助?;諦淌路稍姆ǘㄐ院頹恐菩?,應當以上一年度刑事案件數量為基準,對刑事法律援助的辦案經費需求予以核算,由中央、省兩級財政予以保障。2.民事行政法律援助。鑒于民事行政法律援助需求往往與貧困人口密切相關,建議以貧困人口數量為基準,參考上一年度民事法律援助的辦案經費進行核算,由省-地市兩級財政予以保障。其中,對于各地《法律援助條例》或地方法規規定的“補充性法律援助事項”,由同級財政予以項保障。3.除辦案經費外,其他法律援助經費(如人員經費、基本公用經費、宣傳費用、人員培訓費用等)由縣市同級財政全額納入同級財政預算,并根據地方經濟發展水平及時作出動態調整.

作者:李雪蓮 夏慧 吳宏耀 單位:司法部公共法律服務管理局 中國政法大學國家法律援助研究院院長

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